1. Schluß mit Schengen‑Verordnung

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GEOMETR.IT  swp-berlin.org

* Die Personenfreizügigkeit gilt als eine der zentralen Errungenschaften der Europäischen Union.

Auch wenn das Schengener Abkommen die schwierigste Phase der Flüchtlingskrise überstanden hat, droht bei dem Thema eine neue Konfrontation. Spätestens im November 2018 wird es aufgrund der in der Schengen-Verordnung vorgesehenen Fristen kaum noch möglich sein, die seit 2015 bestehenden Binnengrenzkontrollen, die Deutschland, Frankreich, Österreich, Schweden, Dänemark und Norwegen temporär eingeführt haben, mit EU-Recht in Einklang zu bringen.

Es besteht die Gefahr, dass der gemeinsame Rechtsrahmen aufgrund innenpolitischer Erwägungen zunehmend ausgehöhlt wird oder dass einzelne Länder, insbesondere Dänemark, aus dem Schengen-Regime aussteigen.

Gerade im Hinblick auf die nordischen Staaten, deren Kontrollen in der europäischen Debatte bislang weniger Beachtung fanden, mutet der Bruch mit dem jahrzehntelang praktizierten Prinzip offener Grenzen drastisch an.

Es ist deshalb dringend notwendig, einen Kompromiss zu finden, der die vollständige Personenfreizügigkeit im Schengen-Raum wiederherstellt, aber gleichzeitig die Sicherheitsinteressen der Mitgliedstaaten stärker berücksichtigt. Deutschland als maßgeblicher Auslöser der Grenzkontrollen hat hierbei eine zentrale Rolle zu übernehmen.

Sechs Schengen-Mitgliedstaaten führten in der Hochphase der Flüchtlingskrise zwischen Herbst 2015 und Frühjahr 2016 Kontrollen an einigen ihrer europäischen Binnengrenzen ein. Deutschland machte am 13. September 2015 an der Grenze zu Österreich den Anfang, um den Zustrom von Schutzsuchenden besser erfassen zu können. Wenige Tage später zog Österreich an seiner Südgrenze mit Maßnahmen zur Kontrolle der »Balkanroute« nach. Als weitere Hauptzielländer für Asylsuchende unternahmen Schweden, Dänemark und Norwegen ab November 2015 vergleichbare Schritte, um die wichtigsten Land-, Brücken- und Fährverbindungen untereinander und in Richtung Deutschland zu überwachen.

  • Die nordischen Länder sprachen sich dabei kaum miteinander ab. Ihre Maßnahmen standen in scharfem Widerspruch zum Prinzip eines grenzenlosen Nordens. Frankreich sah sich derweil aufgrund der Terroranschläge vom 13. November 2015 gezwungen, den nationalen Ausnahmezustand auszurufen.
  • Nicht zuletzt weil sich die Attentäter zuvor frei in Europa bewegt hatten, führte Paris parallel dazu wieder Grenzkontrollen ein. Ende 2015 attestierte eine von der EU-Kommission geleitete Schengen-Evaluation Griechenland schwerwiegende systematische Mängel beim Außengrenzschutz.
  • Dies führte zu Überlegungen, Griechenland zeitweise als Vollmitglied der Schengen-Zone zu suspendieren. Um diesen Schritt abzuwenden, beschloss der Rat im Mai 2016, Binnengrenzkontrollen als Ausgleichsmaßnahme zuzulassen.

Dieser Mechanismus war erst 2013 als Antwort auf eine frühere Krise des Schengen-Regimes eingerichtet worden, die sich nach dem sogenannten Arabischen Frühling zwischen Italien und Frankreich an der irregulären Ein- und Weiterreise nordafrikanischer Staatsangehöriger entzündet hatte. Nachdem es nicht gelungen war, einen offiziellen Verteilungsmechanismus zur Unterstützung Italiens zu etablieren, wurden die von Frankreich einseitig durchgeführten Grenzkontrollen eingehegt.

Gemäß dem neu eingeführten Artikel 29 des Schengen-Kodex sollten derartige Binnengrenzkontrollen nur dann für mehr als sechs Monate und für bis zu zwei Jahre erlaubt sein, wenn der EU-Ministerrat mit qualifizierter Mehrheit eine systematische Gefährdung der gesamten Schengen-Zone anerkennt. Ein solcher Entschluss wurde mit Blick auf die Lage in Griechenland im Mai 2016 zum ersten Mal gefasst und in der Folge durch Deutschland, Österreich, Dänemark, Schweden sowie Norwegen genutzt.

  • Frankreich ging hingegen erneut einen Sonderweg und verlängerte seine Grenzkontrollen mit Verweis auf die anhaltende terroristische Bedrohung. Der dafür genutzte Artikel 25 der Schengen-Verordnung schließt nicht ausdrücklich aus, dass Phasen der Kontrolle im Dienste der inneren Sicherheit direkt hintereinander ausgerufen werden können, auch wenn jede einzelne auf bis zu sechs Monate befristet sein muss.
  • Angesichts der erneuten schweren Terroranschläge am 22. März 2016 in Brüssel wurde diese Auslegung der Schengen-Verordnung nicht offen kritisiert. Vielmehr drängte der EU-Ministerrat auf eine weitere Stärkung der Sicherheitsaspekte Schengens, insbesondere auf obligatorische wie informationstechnisch gestützte Personenkontrollen an allen Außengrenzen.

Generell wurde die Debatte zu dieser Zeit von der Befürchtung beherrscht, dass der Schengen-Raum vollständig auseinanderbrechen könnte. Die Handels- und Wohlfahrtseinbußen, die eine Wiedereinführung umfassender Binnengrenzkontrollen mit sich brächte, wären auf mindestens 0,15 Prozent des EU-Bruttosozialprodukts oder 63 Milliarden Euro pro Jahr zu schätzen.

Die an den ungarischen und slowenischen Schengen-Außengrenzen – sowie einem Binnengrenzabschnitt Österreichs – errichteten Zäune aber veranschaulichten besonders drastisch, welche Auswirkungen eine solche Entwicklung haben konnte. Dabei wird die Personenfreizügigkeit vo europäischen Bürgern regelmäßig als größte Errungenschaft der EU eingestuft.

Selbst als sich im Frühjahr 2016 durch die Schließung der Balkan-Route und die Vereinbarung mit der Türkei eine Trendwende bei der irregulären Zuwanderung abzeichnete, bezeugte das Brexit-Referendum von Juni des Jahres, dass der zeitweilige Kontrollverlust an den EU-Außengrenzen die Legitimität des Schengen-Regimes existentiell beschädigt hatte. Deshalb wurden die anhaltenden Binnengrenzkontrollen der sechs Länder auch danach als notwendiger und verhältnismäßiger Krisenreaktionsmechanismus befürwortet.

  • Zudem minimierten die sechs Staaten den Umfang dieser Kontrollmaßnahmen oder passten sie schrittweise an. Während Deutschland ohnehin nur einen kleinen Teil der Grenzübergänge nach Österreich überwachte, ging beispielsweise die schwedische Regierung im Mai 2017 dazu über, die vorher systematische Identitätsüberprüfung aller Zugreisenden von Dänemark nach Schweden nur noch stichprobenartig durchzuführen.
  • Damit wurde der Druck auf die grenzüberschreitende Wirtschaft und die zahlreichen Pendler im Großraum Kopenhagen-Malmö erheblich verringert. Zugleich ermöglichte der Aufbau neuer technischer Systeme zusätzliche Kontrollen ohne größere Verkehrsbehinderungen.
  • So wurde etwa die Überwachung des Grenzverkehrs an der Öresundbrücke durch automatische Scansysteme für Nummernschilder und den Einsatz von Röntgenkameras verstärkt, auch unter dem Eindruck des Terroranschlags von Stockholm im April 2017.

Anschwellende Krise seit Herbst 2017

Im Zuge dieser Entwicklungen empfahl die Europäische Kommission, dass bis spätestens Winter 2017 alle verbliebenen stationären Binnengrenzkontrollen abgebaut werden sollten. Zwar verstärkte sich die irreguläre Zuwanderung über Libyen nach Italien. Allerdings konnte nicht mehr mit schwerwiegenden systemischen Risiken für die Schengen-Zone argumentiert werden.

Der größte Teil der irregulären Einwanderer in Italien wurde von europäischen Schiffen aus Seenot gerettet und zunehmend in EU-Hotspots registriert. Darüber hinaus war im November 2017 die rechtlich zulässige dreimalige Verlängerung der Grenzkontrollen gemäß Artikel 29 des Schengen-Kodex ausgeschöpft. Als Ausgleich verwies die EU auf die Möglichkeit, Polizeikontrollen im grenznahen Raum zu intensivieren. Schließlich hob auch die französische Regierung den nationalen Ausnahmezustand im November 2017 auf.

Dennoch war keiner der betroffenen sechs Schengen-Staaten bereit, die Binnengrenzkontrollen wieder aufzuheben. Vielmehr lancierten sie – allerdings ohne die Beteiligung Schwedens – bereits im September eine Gesetzesinitiative, um die zulässige Höchstdauer vorübergehender Grenzkontrollen gemäß Artikel 29 von zwei auf vier Jahre zu erweitern.

Weder dieser Vorstoß noch ein Kompromissvorschlag der Kommission (drei Jahre) fand jedoch hinreichende Unterstützung unter den anderen Schengen-Mitgliedern. Deshalb schwenkten Deutschland, Österreich, Dänemark, Schweden und Norwegen ab November 2017 zur Rechtfertigung ihrer Kontrollmaßnahmen von Artikel 29 auf Artikel 25 des Schengen-Kodex um.

Mit diesem Schritt folgten sie dem Prozedere Frankreichs, das jeweils für sechs Monate Grenzkontrollen aus Gründen der inneren Sicherheit anmeldete. In der Praxis richteten sich die Kontrollen aber nach wie vor auf die irreguläre oder sekundäre Migration.

   Die Veröffentlichung ist kein Leitartikel. Es spiegelt ausschließlich den Standpunkt und die Argumentation des Autors wider. Die Publikation wird in der Präsentation vorgestellt. Beginnen Sie in der vorherigen Ausgabe. Das Original ist verfügbar unter: swp-berlin.org

GEOMETR.IT

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  1. Nachdem es nicht gelungen war, einen offiziellen Verteilungsmechanismus zur Unterstützung Italiens zu etablieren, wurden die von Frankreich einseitig durchgeführten Grenzkontrollen eingehegt

  2. Die Botschaft, dass Migrationsfragen nun die Liste der Prioritäten der Außenbeziehungen der EU
    anführen, wurde noch nicht vollständig kommuniziert und von den Partnern aufgenommen. Es ist von
    wesentlicher Bedeutung, unseren Partnern gegenüber in enger Zusammenarbeit mit allen
    Mitgliedstaaten deutlich zu machen, dass eine Lösung für die irregulären und unkontrollierten
    Wanderbewegungen eine Priorität für die Union als Ganzes darstellt. Zwar haben die Dialoge auf
    hoher Ebene, die sich mit den wichtigsten Interessen der EU und ihrer Partner befassen, bereits zu
    konkreten politischen Verpflichtungen und ersten praktischen Maßnahmen zur Verbesserung der
    Zusammenarbeit geführt, dennoch bleibt gerade in Bezug auf die Frage der Rückführung und
    Rückübernahme noch viel zu tun.

  3. Dies soll verschiedene Einsätze wie z. B. Kapazitätsaufbau und
    Ausbildung für die lybische Küstenwache und Marine sowie die Umsetzung des durch eine neue
    Resolution des VN-Sicherheitsrates verhängten Waffenembargos auf See umfassen.

  4. Um positive Veränderungen zu bewirken, muss die gesamte Bandbreite der Strategien und
    Instrumente der EU im Bereich der Außenbeziehungen in Anspruch genommen werden. Dies erfordert
    einen neuen Denkansatz, bei dem positive und negative Anreize miteinander kombiniert werden und
    sämtliche Einflussmöglichkeiten und Instrumente zum Einsatz kommen. Es liegt auf der Hand, dass
    wir bereit sein müssen, unsere Programmierung im Rahmen der bilateralen Beziehungen und unsere
    Finanzierung anzupassen, wenn wir unsere Ziele erreichen wollen.

  5. Die EU befindet sich immer noch erst am Anfang eines langen und schwierigen Prozesses zum Aufbau einer
    umfassenden europäischen Flüchtlings- und Asylpolitik. Der Grundstein dieser Politik, das Dublin-Verfahren,
    ist in den letzten Monaten außer Kontrolle geraten und soll jetzt komplett überdacht werden. Die EU-Kommission hat für das Frühjahr 2016 Vorschläge dazu angekündigt.

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