1. Ukraine: ein Erfolg / Scheiternsstory

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* Zum Stand der Dezentralisierungsreform in der Posteuromaidan-Ukraine

Zusammenfassung: Die 2014 in der Ukraine eingeleitete umfassende Dezentralisierungsreform hat sich trotz widriger Umstände bei der Implementierung relativ erfolgreich entwickelt.

Regionalentwicklung und Capacity Building Praktiker/innen der Dezentralisierung, wie die ehemalige Bürgermeisterin von Rawa-Ruska Iryna Wereschtschuk oder die Koordinatorin des Chersoner Büros zur Unterstützung der Reform Oksana Silukowa, haben zuletzt erneut eine wohlbekannte Hauptherausforderung der Reform betont: die Überwindung des Mangels an qualifiziertem Verwaltungspersonal, welches vor Ort bei der Devolution der Macht immer mehr gebraucht wird.

Die flächendeckende, umfassende und praxisorientierte Weiterbildung, die zur Bewältigung dieser Herausforderung notwendig ist, kann ohne externe Unterstützung im Bereich Capacity Building nicht realisiert werden. Diese Unterstützung leisten momentan zu großen Teilen mehrere parallel agierende ausländische Entwicklungsorganisationen. Unter ihnen spielt die Multi-Geber-Initiative »U-LEAD with Europe« (Ukraine – Local Empowerment, Accountability and Development) mit ihrem »House of Decentralization« in Kiew und Regionalbüros in allen 24 Oblasten der Ukraine eine Schlüsselrolle. Zudem haben die USA – neben einer Reihe weiterer engagierter Länder – zwei umfangreiche und mehrere Millionen Dollar schwere Programme zur Unterstützung der Reform auf den Weg gebracht: PULSE (Policy for Ukraine Local SelfGovernance) und DOBRE (Decentralization Offering Better Results and Efficiency).

Derartige aus dem Westen unterstützte Projekte und die umfassende Expertise, die sie lokalen Gemeinden zur Verfügung stellen, werden jedoch im Laufe der Zeit weniger werden und früher oder später auslaufen. Deshalb, aber auch aufgrund der allgemeinen Notwendigkeit eines ukrainischen State Building müssen das ukrainische Parlament und die ukrainische Regierung die Attraktivität des öffentlichen Dienstes in selbstverwalteten Organen steigern.

Lohn und Zusatzleistungen werden hinreichend ansprechend gestaltet sein müssen, um Personen, die in Feldern wie Projektmanagement, Verwaltungsrecht und ländliche Entwicklung qualifiziert sind, zur Arbeit in lokalen Selbstverwaltungen zu motivieren und sie dort zu halten. Dezentralisierung im Bildungs- und Gesundheitswesen Der Transfer von Verantwortung für den Schuldienst und die lokale Infrastruktur der Gesundheitsversorgung gehören zu den wichtigsten Bereichen der ukrainischen Dezentralisierunsreform.

Im Februar 2018 waren 5.420 beziehungsweise 35,6 Prozent der ukrainischen Schulen lokalen Selbstverwaltungseinheiten zugeordnet, also Städten von regionaler Bedeutung oder VTGs. Bis Februar 2018 wurden 484 Schulen in den Stand sogenannter »Basisschulen« (oporni školy) erhoben.

Diese neuen Superschulen in regionalen städtischen Zentren sind mit einer besseren Ausstattung und besonderen Privilegien, Kompetenzen und Mitteln ausgestattet. Sie sollen den Aufbau von bislang 944 Zweigschulen in kleineren Orten anleiten. Diese Zahlen für die Dezentralisierung des Bildungssektors sind – nach nicht einmal vier Jahren Reformen – ähnlich beeindruckend wie diejenigen für die freiwillige Zusammenlegung von Gemeinden. Allerdings wurden bislang erst in 184 VTGs Basisschulen gegründet, das heißt in etwa einem Sechstel der neuen Territorialgemeinden.

Größte Herausforderung dieser Reform ist es, die Qualität des Bildungswesens trotz des in den Kommunen sehr unterschiedlichen Humankapitals beziehungsweise Lehrpersonals zu verbessern sowie dabei besonders die Schere zwischen Stadt und Land in der Beschulungsqualität zu verringern. Etwa 64 Prozent der Schulen müssen die Zentralbehörden noch von den Rajonverwaltungen an die lokalen Selbstverwaltungsorgane ü Nur ein Teil der bislang zusammengelegten Gemeinden nehmen ihr Recht auf Verwaltungshoheit im Bereich der Schulbildung bereits komplett in Anspruch.

Weitere Fortschritte bei der Dezentralisierung des Bildungswesens können etwa durch die Beteiligung von mehr VTGs an der Verwaltung ihrer Bildungseinrichtungen, durch eine Stärkung der institutionellen Kapazitäten der Gemeinden und durch die vereinfachte Vergabe von Transferleistungen für den Bildungsbereich auf lokaler Ebene erreicht werden.

Nachdem die Werchowna Rada am 20. Oktober 2017 einer großen Reform des Gesundheitswesens zugestimmt hat, steht nun die schrittweise Umsetzung der Dezentralisierung medizinischer Dienstleistungen bei gleichzeitiger partieller Rezentralisierung der Mittelvergabe auf der Grundlage landesweiter Ausschreibungen an. Geplant ist auch eine Stärkung der lokalen Gesundheitsversorgung durch Bildung von Krankenhausbezirken, in denen Krankenhäuser zu funktionstüchtigen Einheiten zusammengelegt werden sollen. Die neuen Krankenhausbezirke sollen die Zusammenarbeit verschiedener Gemeinden im Gesundheitsbereich fördern. Für die primäre Gesundheitsversorgung soll es darüber hinaus Netzwerke geben, die Gesundheitszentren, ländliche Gesundheitsposten sowie niedergelassene Ärzte mit einschließen und vor allem die Versorgung in schwer zugänglichen Gebieten sicherstellen.

Die verabschiedete Reform soll Gemeinden in die Lage versetzen, verschiedene Wege einschlagen Dennoch besitzen die Territorialgemeinden und Städte die Krankenhäuser und Gesundheitseinrichtungen – beziehungsweise werden sie besitzen –, sie müssen mit ihnen zusammenarbeiten und sind für die Erhaltung der Infrastruktur verantwortlich.

Verfassungsreform und Minsker Vereinbarungen

Die Dezentralisierung in der Ukraine ist zwar noch nicht vollendet und steht vor etlichen Herausforderungen, sie ist jedoch eine sich besonders dynamisch entwickelnde Reform. Anders als einige andere seit der Euromaidan-Revolution angestrebten Veränderungen existiert diese Transformation nicht nur auf dem Papier, sondern hat auf den Alltag der Menschen schon heute beträchtliche praktische Auswirkungen.

Besonders gilt das für jene Ukrainer, die in den neuen VTGs leben und arbeiten. Ein grundlegendes Problem ist jedoch nach wie vor, dass die ukrainische Verfassung bislang weder die momentan stattfindenden vielfältigen Veränderungen im Verwaltungssystem des Landes reflektiert, noch die neuen Beziehungen zwischen den verschiedenen Bereichen und Ebenen der Macht grundgesetzlich regelt.

Das Parlament hat die mit der Dezentralisierung zusammenhängenden Verfassungsänderungen nicht verabschiedet, weil die dafür notwendige große Mehrheit der Stimmen bislang nicht erreicht werden konnte. Hauptgrund für das bisherige Scheitern der Verfassungsänderung ist, dass die mit der Reform der lokalen Selbstverwaltung und Gebietsreform zusammenhängenden Neuerungen 2015 an eine neue Verfassungsklausel zum Sonderstatus der momentan nicht unter der Kontrolle Kiews befindlichen Donbas-Gebiete gekoppelt wurde (Hanuschtschak/Sydortschuk/Umland 2017).

Dies geschah in Übereinstimmung mit den Minsker Vereinbarungen zwischen Russland und der Ukraine vom Februar 2015. Zwar verweist die in die Verfassungsnovelle eingeführte kurze Klausel nur knapp auf bestimmte Besonderheiten der Regierungsführung in den vorübergehend besetzten Gebieten und schreibt als solche noch keinen Sonderstatus dieser Gebiete fest. Doch selbst diese vorsichtige Formulierung führte im Sommer 2015 zu gewalttätigen Protesten vor dem ukrainischen Parlament, bei denen insgesamt fünf Soldaten der ukrainischen Nationalgarde ums Leben kamen und Dutzende verletzt wurden.

Es ist bedenklich, dass die ukrainische Verfassung bislang noch nicht auf die neue Lage Bezug nimmt, die entstanden beziehungsweise im Entstehen begriffen ist – durch die Zusammenlegung von Gemeinden und durch deren Kooperationsverträge, durch die laufende Gebietsverwaltungsreform, durch die neuen eigenen Einkommensquellen der Gemeinden und die Zuständigkeitsverschiebungen zwischen lokaler Selbstverwaltung und zentralstaatlicher Verwaltung sowie durch einige weitere mit der Dezentralisierung zusammenhängende Neuerungen im gesellschaftlichen Leben der Ukraine.

Bis dato reflektiert die Verfassung die sich derzeit systemisch verändernde Machtverteilung in der Ukraine nicht. Dies bedeutet, dass der derzeit stattfindende Wandel auch noch nicht als uneingeschränkt nachhaltig charakterisiert werden kann. Die bereits erzielten Reformerfolge könnten theoretisch durch eine einfache Mehrheit von 226 Stimmen im Parlament wieder aufgehoben werden. Die zweifelsfrei vorhandenen – beträchtlichen – Erfolge bei der Dezentralisierung der Ukraine sind daher in mancher Hinsicht noch auf Sand gebaut.

Die Veröffentlichung ist kein Leitartikel. Es spiegelt ausschließlich den Standpunkt und die Argumentation des Autors wider. Die Publikation wird in der Präsentation vorgestellt. Beginnen Sie in der vorherigen Ausgabe. Das Original ist verfügbar unter: laender-analysen.de

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11 Comments

  1. Die EU hat der Ukraine, unter anderem wegen der mangelnden Korruptionsbekämpfung, bereits die letzte Tranche der makrofinanziellen Hilfe verweigert. Im Vorfeld der Wahlen sind allerdings weitere Rückschläge in diesem Bereich zu erwarten.

  2. Deutschland und die EU sollten daher bereits jetzt eindeutige Signale aussenden, dass sie einem solchen Rollback erhebliche negative Konsequenzen für die ukrainische Elite folgen lassen würden.

  3. Bei Bedarf könnten hier auch Vertreter der ukrainischen Zivilgesellschaft beteiligt werden. Schließlich könnte man als letzte Konsequenz eine sichtbare Diskussion darüber führen, ob eine Aussetzung des visafreien Regimes eine angemessene Sanktion wäre. Wichtig hierbei ist, dass die Maßstäbe, die an den Umgang mit der Visafreiheit für die Ukraine angelegt werden, auch für Georgien und die Republik Moldau gelten müssen, wenn die EU als konsequenter Akteur in der Nachbarschaft auftreten will.

  4. Wichtig hierbei ist, dass die Maßstäbe, die an den Umgang mit der Visafreiheit für die Ukraine angelegt werden, auch für Georgien und die Republik Moldau gelten müssen, wenn die EU als konsequenter Akteur in der Nachbarschaft auftreten will.

  5. Gekämpft werde meist in der Nacht, „denn die OSZE-Beobachter sind aus Sicherheitsgründen nur tagsüber im Kampfgebiet unterwegs und können so die nächtlichen Kampfhandlungen nicht registrieren“.

  6. «Bei so viel Hass vom Rednerpult konnte man Poroschenko gleich wieder besser verstehen». Und warum verstehen sie den Herrn Poroschenko???
    Herr Lawrow sprach offen Missstände in der Ukraine an. Offene Gewalthandlung gegen Russen. Dies geschah pragmatisch und ohne Hass. Die Welt sollte sich lieber wundern warum nicht die ganze Ukraine in einem Bürgerkrieg versinkt, das verdankt sie nur der Geduld der Russen. Die Ukraine macht sich nicht nur die Russen zum Feind sondern sucht Ärger bei den Ungarn und erst recht mit den Polen. Seltsames Verständnis haben sie da. Es lässt sich leicht nachlesen welche Gewalthandlungen in den letzten Tagen stattfanden und wie die Polizei tatenlos zusah. Wenn man nur will..

  7. Daran ändert auch nichts der hier geäußerte Unmut über Poroschneko, daß es mit der Verwertung und Enteignung nicht ganz so voran geht wie im Westen gewünscht, für den es immer noch zu viele reiche Ukrainer gibt.

  8. » ganz nach oben auf die Sorgenliste deutscher Außenpolitik. » kommt die Ukraine so schnell nicht mehr.
    Die EU hat mit Brexit, diversen Wahlergebnissen, separatistischen Strömungen usw. ganz andere Sorgen als die abenteuerliche Erweiterungspolitik weiter zu verfolgen.
    Denn ohne die gäbe es die ganze Baustelle gar nicht.

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