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die Außenminister der Europäischen Union (EU)

Belarus. »Zuckerbrot und Peitsche« Strategie

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laender-analysen.de  08.04.2016

Das Hauptmerkmal der EU-Politik gegenüber Belarus während der letzten Jahre ist eine zyklische Entwicklung von prinzipieller Kritik und Sanktionen zu einer Ausweitung der Beziehungen und Kooperation. Bezeichnend ist die Tatsache, dass jede Veränderung der Beziehungen damit begründet wird, das der vorhergehende Ansatz gescheitert sei und nun scheinbar neue Argumente für einen Politikwandel präsentiert werden, die jedoch lediglich die Argumente aus derselben Phase des vorhergehenden Zyklus wiederholen.

Diese spezifische Dialektik in der Strategie Brüssels ergibt sich aus den Eigenheiten sowohl der EU als auch des Lukaschenko-Regimes in Belarus.

  • Auf der einen Seite steht eine internationale Organisation, die auf demokratischen Regeln basiert und darauf besteht, dass alle 28 Mitgliedstaaten die gleichen Werte vertreten, jedoch gleichzeitig verschiedene (in manchen Fällen sogar gegensätzliche) Interessen in etlichen Teilen der Welt einschließlich der Region Osteuropa verfolgen.
  • Auf der anderen Seite haben wir ein relativ stabiles autoritäres Regime, welches aufgrund seiner Natur nicht in der Lage ist, westliche Demokratiestandards anzunehmen und dessen gesamte Innenpolitik dem Hauptziel des belarussischen Präsidenten untergeordnet ist – um jeden Preis an der Macht zu bleiben.

Im Ergebnis gehört Belarus zu den Staaten auf dem Gebiet der ehemaligen Sowjetunion, die kein Interesse an einer EU-Mitgliedschaft zeigen und die Beziehung zur EU nur als mögliche Lösung für akute wirtschaftliche und politische Probleme betrachten. Allerdings ist der Fall Belarus um einiges komplizierter als der anderer autoritärer post-sowjetischer Staaten.

Des halb erhebt Brüssel jedes Mal, wenn in Belarus schamlose Verletzungen dieser Standards begangen werden und das Regime großangelegte Repressionen gegen die politische Opposition, NGOs und die unabhängigen Medien einleitet, Einreiseverbote gegen mehrere hohe Repräsentanten des Regimes sowie (in viel kleinerem Ausmaß) wirtschaftliche Restriktionen gegen Unternehmen, welche als finanzielle Unterstützer der undemokratischen Politik des Regimes gesehen werden.

In diesem Zusammenhang versucht die EU, Aleksander Lukashenko mit der Strategie »Zuckerbrot und Peitsche« zumindest zu teilweisen Reformen im politischen und wirtschaftlichen System zu bewegen.

Nach mehreren Jahren eingefrorener Beziehungen und eingeschränkter Kooperation wird deutlich, dass Lukashenko nicht nur Reformen ausschließt, sondern den Westen ebenfalls eines »unkonstruktiven Ansatzes« und der Verhinderung von Kooperation beschuldigt. Gleichzeitig kommt die EU zu der Einsicht, dass die Sanktionen ein ineffizientes Mittel sind.

  • Der ausschlaggebende Auslöser der aktuellen Annäherung scheint die aggressive Politik Russlands im post-sowjetischen Raum zu sein, welche automatisch zu tiefer Besorgnis zahlreicher EU-Mitgliedsstaaten führte.
  •  Die Erosion einer von Prinzipien geleiteten Sanktionspolitik wird zusätzlich befördert von einzelnen Mitgliedsstaaten, die an wirtschaftlichen Investitionen in Belarus interessiert sind.
  • Das belarussische Regime nimmt die sich anbahnende Veränderung und die Annäherungsbemühungen der EU über diplomatische Kanäle wahr und versucht, diesen Prozess zu erleichtern, indem es sichtbare Gesten des guten Willens zeigt, was gewöhnlich die Freilassung von allen politischen Gefangenen bedeutet.
  • Zudem kündigt Minsk weitere Veränderungen an, was der EU bereits als Grundlage genügt, um von einer restriktiven Politik hin zu einer neuen Öffnung der Beziehungen zu wechseln. In den letzten Jahren konnte man zweimal solche Veränderungen in den Beziehungen zwischen Brüssel und Minsk beobachten.

Die Erfolgschancen dieses Versuches können nicht komplett verneint werden, es ist aber wichtig, zwei Aspekte zu betrachten, welche bisher für das Scheitern der EU-Politik gegenüber Belarus verantwortlich waren.

  1. Der erste Aspekt bezieht sich auf die Kosten-NutzenKalkulation. Es ist offensichtlich, dass die belarussische Seite im Vergleich zur EU aus jeder Phase des Dialogs um einiges mehr Vorteile zieht. 

Jede Annäherung an die EU ermöglicht Lukashenko einen signifikanten Vorteil bei Verhandlungen mit Russland, seinem übermächtigen politischen und wirtschaftlichen Partner. Außerdem verbessert die Kooperation mit der EU die Kreditwürdigkeit von Belarus und erhöht die Attraktivität des Landes für Investoren und strategische Kreditgeber wie zum Beispiel den IWF.

Zu guter Letzt können sich Alexander Lukashenko und sein politisches Umfeld nach dem Aufheben der Einreiseverbote nun als Repräsentanten eines unabhängigen Staates fühlen, die in alle EU Mitgliedstaaten einreisen dürfen.

Im Gegenzug bekommt der Westen nur einige symbolische Zugeständnisse, die nur scheinbar die politische Realität in Belarus liberalisieren. Während jeder Phase der Dialogs herrschte ein Mangel an wirklich nachhaltigen und systematischen Veränderungen sowohl im wirtschaftlichen wie auch im politischen Bereich.

  1.  Der zweite Aspekt betrifft die Unfähigkeit der EU, aufgrund der unterschiedlichen Interessen und der generellen Trägheit der Entscheidungsfindung, eine klare und entschlossene Politik gegenüber Belarus zu verfolgen. 

So waren die verhängten Sanktionen sehr selektiv und beschränkten in keiner Weise die sehr profitablen Exporte von belarussischen Ölprodukte in die EU, was oft von Teilen der belarussischen Zivilgesellschaft und den westlichen Medien kritisiert wurde.

Gleichzeitig waren die positiven Angebote der Kooperation während der Dialog-Phasen für Minsk nie konkret und attraktiv genug und lieferten keinen Anreiz für Reformen.

Da es sowohl zu wenig bedrohliche »Peitsche« als auch zu wenig attraktives »Zuckerbrot« gab, hat die EU-Politik gegenüber Belarus bisher keinen durchgreifenden Erfolg gehabt. Es ist nicht auszuschließen, dass sich dasselbe Szenario dieses Jahr im Kontext der im Herbst stattfindenden belarussischen Parlamentswahlen wiederholen wird.

Über den Autor: Kamil Kłysiński ist Absolvent des Instituts für Politikwissenschaften und Journalismus der Adam-Mickiewicz Universität Posnan. Er ist leitender Wissenschaftler und Belarus-Experte im Warschauer Centre for Eastern Studies (OSW).

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Belarus. Symptom statt Gegenmittel

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Auf ihrem Treffen am 12. Februar in Brüssel beendeten die Außenminister der Europäischen Union (EU) die bereits seit Ende Oktober 2015 ausgesetzten Sanktionen. Wenige Ausnahmen bleiben für ein weiteres Jahr in Kraft: Neben vier gelisteten Einzelpersonen zählen dazu das Embargo für schwere Waffen und für solche, die zur Niederschlagung von Aufständen im Inneren verwendet werden können.

  • Mit unilateralen Sanktionen schränkt die EU ihre politischen und wirtschaftlichen Austauschverhältnisse mit einem oder mehreren Empfängern ein, ohne dabei eine Resolution des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen umzusetzen.

  • Die Rücknahme dieser Sanktionen, ob als zeitlich begrenzte Aussetzung oder endgültige Aufhebung, wird zumeist an bestimmte öffentliche oder nichtöffentliche Forderungen geknüpft.

  • Diese Forderungen richten sich im Fall von Belarus nach der Wahl von Präsident Alexander Lukaschenka im Juni und Juli 1994 auf Demokratisierung und Rechtstaatlichkeit sowie ein Ende der Repressionen gegen zivilgesellschaftliche Akteure einschließlich der politischen Konkurrenz.

Wirksames Gegenmittel? Die Wirksamkeit der EU-Sanktionspolitik gegen Belarus kann aus unterschiedlichen Perspektiven untersucht werden. Der für Politik und Wissenschaft relevanteste Blickwinkel ist jener nach dem kausalen Zusammenhang zwischen gezeitigten Wirkungen von Sanktionen und dem Verhalten des Empfängers. Die dabei zugrunde gelegte Wirkungstheorie postuliert eine Umwandlung der auferlegten wirtschaftlichen Kosten in geforderte politische Zugeständnisse.

So flankiert die EU ihre Sanktionspolitik mit einer Reihe weiterer Maßnahmen wie technischer Zusammenarbeit, Verhandlungen über Einreiseerleichterungen, einer Förderungen der belarussischen Zivilgesellschaft sowie der Östlichen Partnerschaft, an dessen multilateraler Programmlinie Belarus seit 2009 ohne Unterbrechung teilnimmt.

Abgesehen davon ist die im Fall der EU-Sanktionspolitik gegen Belarus gewählte Form der Sanktionen kaum geeignet, ausreichenden wirtschaftlichen Druck zu entfalten, um eine Umsetzung der erhobenen Forderungen zu erzwingen. Der erzeugte wirtschaftliche Schaden der beendeten Vermögens- und Reisesperren für die mehr als 200 gelisteten Einzelpersonen sowie jener rund 30 Einrichtungen und Unternehmen ist begrenzt.

Der bilaterale Gesamthandel von Gütern und Dienstleistungen lief unbeschränkt weiter und die EU ist, noch vor Russland, Belarus’ wichtigster Handelspartner. Selbst die gezielten Sanktionen gegen Einzelpersonen, Einrichtungen und Unternehmen können unterlaufen werden, indem deren benötigte oder produzierte Güter, Dienstleitungen und Kapital über Tarnfirmen aus Russland oder der Ukraine bezogen oder ausgeführt werden.

  • Für die Umsetzung der Vermögenssperren sind die einzelnen EU-Mitgliedsstaaten zuständig, die sich weder untereinander noch mit der EU-Kommission eng austauschen. Zudem können Regimeangehörige die ihnen auferlegten Reisebeschränkungen durch eine Teilnahme an Treffen internationaler Organisationen und Vereinigungen unterlaufen.

  • Der Versuch der EU, das Verhalten von Präsident Lukaschenka mit Sanktionen in eine gewünschte Richtung zu lenken, verdeutlicht einmal mehr, dass der Steuerungsfähigkeit politischer Entscheidungsträger enge Grenzen gesetzt sind.

  • Statt den erhobenen Forderungen wirkungsvoll Nachdruck zu verleihen und gewünschte Ergebnisse zu befördern, traten eine Reihe unerwünschter Nebeneffekte auf wie etwa eine gesteigerte Abhängigkeit Lukaschenkas von Russland.

Politisches Symptom

Wie kann der Einsatz unilateraler EU-Sanktionen gegen Belarus angesichts des Befunds ihrer begrenzten Wirksamkeit dann verstanden werden?

  • Dafür ist es hilfreich, eine Perspektive einzunehmen, wonach Sanktionen nicht als ein potentiell hilfreiches Gegenmittel gegen unerwünschte Handlungen des Regimes von Lukaschenka, sondern als ein Symptom der gestörten Beziehung zwischen der EU und Belarus begriffen werden.

  • Die unter vielerlei Zwängen stehenden außenpolitischen Entscheidungsträger der EU, die neben wirtschaftlichen und politischen auch die widerstreitenden Interessen einzelner Mitgliedstaaten berücksichtigen müssen, können den empfundenen Handlungsdruck mit Sanktionen wirksam abbauen, wenn sie auf militärische Gewalt verzichten und gleichzeitig nicht tatenlos zuschauen wollen.

Die dieser Perspektive zugrunde liegenden Wirkungstheorien fußen nicht auf der Erzeugung wirtschaftlicher Kosten, sondern auf dem Akt der Verhängung an sich. Hierbei wirken Sanktionen erstens durch die Übermittlung strategischer Informationen wie Ablehnung gegenüber dem Empfänger, Entschlossenheit gegenüber der eigenen Bevölkerung sowie Abschreckung gegenüber Dritten.

Zweitens kann der Empfänger von Sanktionen öffentlichkeitswirksam bestraft und damit stigmatisiert werden. Schließlich können Sanktionen drittens dazu beitragen, den Sender bei der Selbstzuschreibung bestimmter Werte zu bestärken.

Der empfundene Handlungsdruck außenpolitischer Entscheidungsträger hängt von der Wahrnehmung des politischen Kontexts in Politik und Öffentlichkeit ab und verändert sich damit im Zeitverlauf. Dies spiegelt sich am Einsatz von Sanktionen wieder, also wie streng oder locker die Erfüllung der mit ihnen verbundenen Forderungen interpretiert werden.

Dazu zählen die massenhafte Flucht und Migration aus dem Nahen Osten und Nordafrika sowie die gewaltsame Infragestellung der völkerrechtlich garantierten Sicherheitsordnung in Europa durch das Vorgehen der russischen Führung in der Ukraine.

Die interessengeleitete Schaukelstuhlpolitik zwischen Russland und der EU, mit der Lukaschenka seinen Machterhalt langfristig abzusichern versucht, nutzt die veränderte Problemwahrnehmung von Politik und Bevölkerung innerhalb der EU geschickt aus. Während er das russische Vorgehen in der Ukraine kritisierte, wurden in Minsk die Verhandlungen zwischen Deutschland, Frankreich, der Ukraine sowie Russland über eine Lösung des Ukraine-Konflikts ausgerichtet.

Diese Veränderungen des geopolitischen Kontextes haben den Handlungsdruck im gestörten Verhältnis der EU mit Belarus spürbar gesenkt, was sich in der angepassten Sanktionspolitik niederschlägt.

Über den Autor:

Sascha Lohmann ist Diplom-Politologe und Promotionsstipendiat der Friedrich-Ebert-Stiftung. Zurzeit ist er in der Forschungsgruppe Amerika der Stiftung Wissenschaft und Politik in Berlin tätig und forscht dort zu internationaler Sanktionspolitik mit einem Schwerpunkt auf US-amerikanischer Außen- und Sicherheitspolitik

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