Tag archive

in der internationalen Politik

2. Ist EU-Armee nur ein Mythos?

in DE · Europe 2018 · Nation 2018 · Politics 2018 · Skepticism 2018 63 views / 7 comments

Germany     Europe            

GEOMETR.IT  swp-berlin.org

* Ein Europäischer Sicherheitsrat. Mehrwert für die Außen- und Sicherheitspolitik der EU?

Integrationspolitischer Mehrwert durch den ESR? Darüber hinaus müsste sich ein ESR in das Institutionengefüge der EU integrieren. Die Frage, die Deutschland seinen Partnern in diesem Zusammenhang beantworten muss, lautet: Wie lassen sich mit diesem neuen Gremium die Entscheidungen beschleunigen und die außenpolitische Handlungsfähigkeit der EU stärken?

Vier Ausformungen mit unterschiedlichen politischen Ambitionen sind denkbar:

  1. Der ESR beim Europäischen Rat: In dieser Form könnte das Gremium dazu dienen, die außen- und sicherheitspolitischen Schlussfolgerungen des Europäischen Rates (ER) besser sichtbar zu machen, sowohl für die Staatengemeinschaft als auch für die Bürgerinnen und Bürger der EU.

Als Versammlung der Staats- und Regie rungschefs ist der ER das maßgebliche Entscheidungsgremium in der EU. Er tritt zusammen, um die strategischen Interessen und Ziele festzulegen, so auch für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU. Allerdings spielten außen- und sicherheitspolitische Themen bei den Sitzungen des Europäischen Rates bisher eher eine Nebenrolle.

Ein Sicherheitsrat, organisiert als informelles Gremium am Rande der ER-Sitzungen, könnte Abhilfe schaffen. Seine Mitglieder hätten die Aufgabe, außen- und sicherheitspolitische Punkte auf die Agenda des Rates zu bringen und im Zusammenspiel mit der Hohen Vertreterin Stellungnahmen und Empfehlungen zu strategischen Fragen auszuarbeiten.

Auf diese Weise könnte der ESR dazu beitragen, außen- und sicherheitspolitischen Entscheidungen mehr Aufmerksamkeit zu verschaffen. Kaum sinnvoll erscheint dagegen, den ESR aus sämtlichen Mitgliedern des ER zu bilden. Damit würde mehr institutionelle Komplexität, aber wenig politischer Mehrwert erzeugt.

So besäßen Beschlüsse des ESR höchstens politische Bindungswirkung, »Aufträge« erteilen könnte er nicht. Auch würde er weder Entscheidungen beschleunigen noch die Handlungsfähigkeit der EU erhöhen.

b) Der ESR als Ad-hoc-Gremium mit 27 Außenministern: Eine Variante des ersten Modells wäre der ESR als Ad-hocGremium. Der Europäische Rat würde den Außenministerrat grundsätzlich beauftragen, sich wenn nötig fallbezogen mit allen 27 Mitgliedern zu konstituieren, und zwar auf Einladung der Hohen Vertreterin. Hier stände weniger die strategische Weiterentwicklung der GASP im Mittelpunkt. Vielmehr würde der ESR als Krisenreaktionsmechanismus fungieren.

Aufgrund der Bindewirkung bereits bestehender Dokumente und Politiken müsste der ESR die Haltung der EU gegenüber einer spezifischen Krise nicht neu definieren. Er müsste die Politiken der EU lediglich priorisieren und mit Hilfe des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) umzusetzen suchen.

Sein Handeln wäre prinzipiell befristet und an das Mandat des ER gebunden. Mit Hilfe dieses Modells ließen sich die Entscheidungen beschleunigen. Ungewiss bliebe, ob die EU dadurch auch handlungsfähiger würde.

c) Der ESR als intergouvernementale Führungsgruppe: Eine dritte Möglichkeit wäre, das Gremium als Kontakt- oder Freundesgruppe zu konzipieren. Damit würde der Sicherheitsrat einen Trend in der GASP kanalisieren, nämlich europäische Außenpolitik durch Koalitionen der Willigen in und außerhalb der EU voranzubringen. Mitgliedstaaten schlagen diesen Weg immer wieder ein, um flexibler auf für sie zentrale Herausforderungen der internationalen Politik reagieren zu können. Mittlerweile sind Koalitionen der Willigen respektierte Praxis europäischer Außenpolitik.

Die Hohe Vertreterin toleriert diese Staatengruppen, solange deren Handeln den vertraglichen Zielen dient und sie selbst sowie die übrigen Mitgliedstaaten darüber informiert werden. Ein Sicherheitsrat könnte dieses Handeln legitimieren. Er wäre eine Antwort auf den Ruf nach politischer Führung in der Außen- und Sicherheitspolitik. Ähnlich wie die Quad in der Nato, eine informelle Gruppe aus USA, Frankreich, Großbritannien und Deutschland, könnte ein Europäischer Sicherheitsrat aus wenigen (beitragswilligen und -fähigen) Mitgliedstaaten schnelle Entscheidungen treffen, die für seine Mitglieder bindend sind.

Andere Mitgliedstaaten könnten sich diesen Entscheidungen anschließen, ohne jedoch das Recht zu haben, diese zu modifizieren. EIN so konstruiertes Gremium könnte den Kern einer ambitionierten, flexibilisierten EUAußenpolitik bilden. Anders als die beiden zuvor skizzierten Varianten entspräche dieser Zuschnitt des ESR dem Anliegen, das Außenhandeln der EU »flexibler« zu gestalten.

Fraglich ist gleichwohl, ob es der von Deutschland und Frankreich geforderten Möglichkeit »einer engeren Abstimmung innerhalb der EU und in externen Foren« Rechnung tragen kann.

d) Der ESR als supranationales Leitungsgremium: Theoretisch wäre der ESR auch als supranationales Leitungsgremium vorstellbar. In diesem Sinne würde er das oberste Entscheidungs- und Leitungsgremium der EU-Außenpolitik verkörpern. An seine Mitglieder müssten möglichst viele EU-Staaten das Recht delegieren, in ihrem Namen Beschlüsse zu Fragen der internationalen Politik zu fassen.

In diesem Modell wäre der ESR Ausdruck und Ergebnis eines weitreichenden Vergemeinschaftungsschrittes, denn die nationalstaatlichen Kompetenzen in der Außen- und Sicherheitspolitik wären auf den ESR übertragen worden. Zu den politischen Entscheidungen, die in seine Verantwortung fallen könnten, gehören die drei Instrumente der GASP: der Gemeinsame Standpunkt, die Gemeinsame Aktion sowie die Gemeinsame Strategie. Bislang müssen diese überwiegend einstimmig beschlossen werden. Ein solcherart konzipierter ESR würde, so wird erwartet, die EU zu weitreichenderem und schnellerem Handeln befähigen, sofern die Interessen und Positionen konvergieren.

In diesem Szenario könnte die Hohe Vertreterin (analog zu den Vereinen Nationen) die Rolle der Generalsekretärin einnehmen. Der EAD würde dann als Generalsekretariat fungieren und damit weitestgehend die Aufgaben erfüllen, die ihm schon heute vertragsgemäß obliegen.

Auch wenn die Debatte um eine strategische Autonomie Europas gemäß der Globalstrategie der EU derzeit Fahrt aufnimmt, erscheint ungewiss, ob sie Reformen anzustoßen vermag. In vielen Mitgliedstaaten dominieren nationalstaatliche Beharrungskräfte, so dass Vertragsänderungen wenig realistisch erscheinen. Deshalb wird dieses Modell auf absehbare Zeit nicht zu verwirklichen sein.

Doch auch bei moderateren integrationspolitischen Ambitionen wird es schwierig werden, mit Hilfe eines ESR die Defizite der EU-Außenbeziehungen zu beheben und die Integration in diesem Politikfeld zu befördern. Zu klären wäre, ob und wie sich der ESR ins Institutionengefüge der EU integrieren ließe, wer ihm angehören will und soll, wofür er zuständig sein soll und wie er seine Entscheidungen zu treffen hat.

Stellung gegenüber dem institutionellen Gefüge der EU Nimmt man das bestehende Institutionengefüge der GASP in den Blick, wird klar, dass der ESR gerade im ersten Szenario ein zentrales Problem im Außenhandeln der EU verstärken würde. Hier existiert nämlich bereits eine Fülle von Gremien, welche die EU-Außenbeziehungen sowohl in strategischer Perspektive als auch in operativer Hinsicht gestalten.

Ein Europäischer Sicherheitsrat ohne exekutive Befugnisse droht diese Strukturen zu duplizieren. Im Institutionengefüge der EU-Außenbeziehungen würde der ESR wohl neben dem Politischen und Sicherheitspolitischen Komitee (PSK) stehen. Gemäß Artikel 38 des Vertrags über die Europäische Union tritt das PSK in der Regel zweimal pro Woche zusammen, um Entscheidungen in GASPFragen vorzubereiten und die Durchführung von Einsetzen im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) zu überwachen.

Da alle EU-Mitglieder im Bereich der GASP repräsentiert sein müssen, müsste das PSK erhalten bleiben und würde durch den ESR ergänzt, der indes nicht Teil der GASP-Strukturen wäre. Problematisch an dieser Konstellation ist zum einen, dass der ESR die bereits erkennbare Tendenz einer Informalisierung von Entscheidungsstrukturen in der Außenund Sicherheitspolitik weiter vorantreiben und »formalisieren« wird.

Weitere mögliche negative Folgen einer solchen Konstruktion des ESR wären Verantwortungsdiffusion, mehr institutionelle Blockaden sowie eine Verstetigung des ohnehin drängenden Kohärenzproblems in den EU-Außenbeziehungen. Zudem wirft die Einrichtung eines neuen außenpolitischen Gravitationszentrums außerhalb der EU-Institutionen die Frage auf, welche Aufgaben die Hohe Vertreterin und der mit dem Vertrag von Lissabon geschaffene EAD in diesem Gefüge wahrnehmen würden. Allerdings sieht der Lissabonner Vertrag keinen Europäischen Sicherheitsrat vor.

Unter den gegenwärtigen rechtlichen Voraussetzungen müsste der ESR deswegen zwangsläufig außerhalb des institutionellen Gefüges der EU-Außenbeziehungen angesiedelt werden. Im Kern könnte das von Deutschland und Frankreich avisierte Gremium nur über eine Vertragsrevision in das EU-System eingebettet werden.

   Die Veröffentlichung ist kein Leitartikel. Es spiegelt ausschließlich den Standpunkt und die Argumentation des Autors wider. Die Publikation wird in der Präsentation vorgestellt. Beginnen Sie in der vorherigen Ausgabe. Das Original ist verfügbar unter: swp-berlin.org

GEOMETR.IT

1. Ist EU-Armee nur ein Mythos?

in Conflicts 2018 · Europe 2018 · Germany 2018 · Merkel 2018 · Skepticism 2018 52 views / 1 comments

Germany     Europe    World      

GEOMETR.IT  swp-berlin.org

* Ein Europäischer Sicherheitsrat. Mehrwert für die Außen- und Sicherheitspolitik der EU?

Ein Europäischer Sicherheitsrat (ESR) werde, so die Vorstellung der Bundesregierung, die Europäische Union (EU) in der internationalen Politik entscheidungsbereiter und damit handlungsfähiger machen. Gelinge es der EU und ihren Mitgliedstaaten nicht, zügiger kohärente Beschlüsse zu fassen und umzusetzen, schwänden ihre Fähigkeiten, europäischen Regelwerken (weiter) Geltung zu verschaffen und multilaterale Formate zu stärken.

Daher müssten die diplomatischen, finanziellen und militärischen Ressourcen der EU-27 um ein Format ergänzt werden, in dem die zwischenstaatliche Kooperation besser funktioniere. Diese Idee wird jedoch nur dann Gestalt annehmen können, wenn die Bundesregierung darlegen kann, welchen Mehrwert ein solches Gremium erbringt, und wenn sie selbst mehr außenpolitischen Gestaltungswillen im EU-Rahmen zeigt.

Als außen- und sicherheitspolitischer Akteur genießt die EU keinen guten Ruf. Während sich das unmittelbare politische Umfeld Europas rasant verändert, schaffen es die noch 28 Mitgliedstaaten der EU nur unzureichend, schnell und kohärent gemeinsame Antworten auf die zahllosen außenpolitischen Umbrüche zu formulieren, mit denen sie konfrontiert sind.

Selbst wenn sie Entscheidungen treffen, mangelt es am politischen Willen und oft auch an den materiellen Fähigkeiten, diese umzusetzen. Von wenigen Ausnahmen abgesehen, etwa den Sanktionen gegen Russland aufgrund der Annexion der Krim, gelingt es den EU-Staaten kaum, wirkmächtig zu agieren.

Um diesem Missstand entgegenzuwirken, hat Bundeskanzlerin Angela Merkel bei ihrer Rede vor dem Europäischen Parlament am 13. November 2018 erneut vorgeschlagen, einen Europäischen Sicherheitsrat einzurichten.

Dieser solle gemäß dem Rotationsprinzip jeweils aus einem Teil der EU-Staaten bestehen und sich eng mit der Hohen Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik sowie mit den europäischen Mitgliedern im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (VN) abstimmen. Gemeinsam mit Frankreich hat sich Deutschland bereits im Frühsommer 2018 dafür stark gemacht, eine europäische Debatte über »neue Formate« zu führen, »zum Beispiel einen EU-Sicherheitsrat, und über Möglichkeiten einer engeren Abstimmung innerhalb der EU und in externen Foren«.

Auf den ersten Blick erstaunt die Stoßrichtung dieser Initiative. In der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU (GASP) existiert kein institutionelles Defizit. Im Gegenteil: Mit Hilfe einer Fülle von Gremien gestaltet die EU ihre Außenbeziehungen, sowohl in strategischer Perspektive als auch in operativer Hinsicht. Die wenigen deutschen Ausführungen zum ESR hinterlassen daher bislang ein wenig den Eindruck, als müsste für dieses Gremium erst noch eine Aufgabe gefunden werden. Tatsächlich erscheint es nur dann sinnvoll, die Idee weiterzuverfolgen, wenn zwei Fragen eindeutig beantwortet werden können:

  1. Welche Defizite in der EU-Außen- und Sicherheitspolitik könnte ein Europäischer Sicherheitsrat beseitigen?
  2. Welchen Mehrwert soll er im Institutionengefüge der EU bieten und welche Ziele könnten die EU und ihre Mitgliedstaaten mit seiner Hilfe besser erreichen?

Antwort auf die Defizite der EUAußenpolitik?

Die Gründe für das unzulängliche Außenhandeln der EU sind bekannt. Erstens ist der Weg zur Entscheidungsfindung in der EU zu lang. Größter Hemmschuh ist hier das Gebot der Einstimmigkeit unter den Mitgliedstaaten. Die verschiedenartigen, oft geographisch bedingten Interessen sowie die Unterschiede in der Wahl außenpolitischer Mittel hindern die EU-Staaten daran, eine Außenpolitik zu betreiben, die mehr ist als der Ausdruck des kleinsten gemeinsamen Nenners.

Daran kann auch die Hohe Vertreterin wenig ändern. Eine solche Politik reicht heute indes längst nicht mehr aus, wenn es darum geht, als Ordnungsmacht die Nachbarschaft der EU zu gestalten und den sie erschütternden Krisen und Konflikten zu begegnen. So verwundert es nicht, dass die EU in den diplomatischen Bemühungen zur Einhegung des Krieges in Syrien als kollektiver Akteur weitgehend abwesend ist. Bei der Konfliktbearbeitung in der Ukraine lassen die EU-Staaten der OSZE den Vortritt.

Den militärischen Kampf gegen den internationalen Terrorismus führen die Vereinigten Staaten. Ihrer internationalen Allianz gegen den Islamischen Staat haben sich lediglich die Nato und einige EU-Staaten angeschlossen, nicht aber die gesamte EU. Weil sich die USA aus multilateralen Formaten und damit verbundenen internationalen Regelwerken zurückziehen, stehen die EU und ihre Mitgliedstaaten überdies vor der Frage, wie sie der eigenen Position mehr Gewicht verleihen können.

Zweitens fehlt in der EU eine exekutive Kraft mit der Befugnis, getroffene Entscheidungen umzusetzen. Mit dem langen Weg der Entscheidungsfindung korrespondiert eine oft mangelnde Bereitschaft der EU-Mitgliedstaaten, die Beschlüsse auch auszuführen.

Am augenfälligsten ist dieser Missstand in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Schlagendes Beispiel für die mangelnde Exekutivgewalt der EU sind ihre Battlegroups: Sie kommen nicht zum Einsatz, weil sich ausgerechnet diejenigen Staaten, die gerade eine solche Gruppe führen, gegen deren Verwendung sperren.

   Die Veröffentlichung ist kein Leitartikel. Es spiegelt ausschließlich den Standpunkt und die Argumentation des Autors wider. Die Publikation wird in der Präsentation vorgestellt. Beginnen Sie in der vorherigen Ausgabe. Das Original ist verfügbar unter: swp-berlin.org

GEOMETR.IT

Go to Top